Análise e considerações: acórdão 600/2023 do TCU sobre benefícios tributários para empresas automotivas
É inquestionável a importância da indústria automobilística em nosso país, quer pelo prisma econômico, quer pelo social.
A indústria automobilística além de gerar milhares de empregos, também contribui para o desenvolvimento tecnológico e social do país.
Há de se ressaltar, também, os vultosos valores recolhidos em tributos pela indústria automobilística, o que contribui para o aumento da arrecadação tributária aos cofres públicos.
O Setor Automobilístico é extremamente organizado, destacando-se nesse cenário, o relevante papel exercido pela ANFAVEA.
Recentemente, o TCU (Tribunal de Contas da União) realizou uma auditoria e em seguida, publicou o acórdão 600, de 2023, a respeito do setor automotivo e os incentivos fiscais.
Contudo, há de se registrar, que o mencionado acórdão tem gerado diversas interpretações controversas.
De modo a elucidar a questão, realizamos uma detalhada análise do relatório técnico que serviu de base para a elaboração do acórdão 600, de 2023, do Tribunal de Contas da União.
Leia, na íntegra, em nosso BLOG, um artigo sobre o tema, e entenda, o que de fato foi objeto de análise pela área técnica do TCU e, quais foram as inconsistências e as diretrizes traçadas pelo Tribunal no tocante à governança da política pública sobre os benefícios tributários concedidos no âmbito das Políticas Automotivas de Desenvolvimento Regional (PADR).
Delimitação da análise realizada pela auditoria do TCU
Questão fundamental que norteou a auditoria
Preliminarmente, é importante registrar que a auditoria foi autorizada pelo Acórdão 671/2022-TCU-Plenário, que circunscreveu o trabalho à avaliação das PADR e de seus resultados. Para tanto, a questão fundamental que norteou a auditoria foi a seguinte:
As políticas automotivas de desenvolvimento regional instituídas pelas Leis 9.440/1997 e 9.826/1999 foram concebidas e apresentam maturidade que concorram efetivamente para a indução do desenvolvimento regional das regiões brasileiras com indicadores socioeconômicos carentes de melhora estrutural, e estão atendendo a este propósito?
Considerações iniciais:
O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria para avaliar a maturidade das políticas e dos resultados da concessão de benefícios tributários dos regimes automotivos.
As Políticas Automotivas de Desenvolvimento Nacional (PADR) foram introduzidas pelas Leis: 9.440/1997 e 9.826/1999, que estabeleceram benefícios tributários como incentivo econômico para que montadoras e fornecedoras de peças automotivas se instalassem nas Regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste, à exceção do Distrito Federal. Como contrapartida, as empresas devem realizar investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação nas regiões, entre outros.
A auditoria concluiu que a maturidade de políticas públicas das PADR apresenta deficiências em aspectos estruturantes, como uma formulação sem objetivos concretos, metas, indicadores e prazos.
O TCU também considera que falta um modelo lógico que explique como as PADR interviriam positivamente na realidade social. De acordo com o relatório, as falhas apontadas se devem à ausência de um diagnóstico prévio a respeito do problema público. Para o Tribunal, a formulação das políticas não foi baseada em evidência, portanto não há objetivos concretos.
Na análise de resultados, o TCU verificou que, embora as PADR custem mais de R$ 5 bilhões por ano para os pagadores de impostos e já tenham consumido mais de R$ 50 bilhões desde 2010, entregam pouco de desenvolvimento regional aos territórios beneficiados. Quando comparados aos locais que não receberam os benefícios das PADR, as regiões beneficiadas não apresentaram perfil superior de desenvolvimento econômico.
A fiscalização demonstra que as PADR tiveram o impacto limitado e localizado se deu principalmente porque as empresas não promoveram a aglomeração industrial ao redor das fábricas beneficiárias da política, que adquirem a maior parte de seus insumos de fornecedores das regiões Sul e Sudeste. Como resultado, é elevado o custo de renúncia de receitas, de cerca de R$ 34 mil mensais por emprego gerado, considerando o caso da instalação da fábrica instalada em Pernambuco como referência.
Para o ministro-relator do processo, Antonio Anastasia, as políticas de incentivo são fundamentais para o País, mas devem ser avaliadas. “Nós todos reconhecemos a importância de uma política pública efetiva de desenvolvimento regional para diminuir as desigualdades. Todavia, essas políticas públicas que se consolidam e se alicerçam em incentivos tributários necessitam ser avaliadas. Essa, em especial, uma política automotiva de desenvolvimento [que] demonstrou as suas fragilidades. De fato, uma despesa muito grande para resultados pequenos pelos valores alocados”, destacou o ministro durante a sessão plenária.
O Tribunal determinou ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços que apresente, em até 90 dias, um plano de ação com as medidas, os responsáveis e os prazos de implementação para avaliação das PADR, a partir da realização de diagnóstico atualizado do problema público nos territórios.
O plano deve estabelecer ainda todos os papéis de direção, supervisão, coordenação e operação, e ações para amadurecimento da governança e gestão das políticas.
O TCU dará ciência das conclusões da auditoria à Casa Civil da Presidência da República, ao Congresso Nacional, ao Ministério do Planejamento e Orçamento e a outros órgãos. A fiscalização foi realizada entre abril e setembro de 2022, em parceria com Controladoria-Geral da União (CGU).
A Unidade técnica do TCU responsável é a Unidade de Auditoria Especializada em Agricultura, Meio Ambiente e Desenvolvimento Econômico (AudAgroAmbiental). O relator foi o ministro Antonio Anastasia.
O Acórdão 600/2023: aspectos relevantes que nortearam o Relatório de auditoria
A auditoria foi autorizada pelo Acórdão 671/2022-TCU-Plenário, que circunscreveu o trabalho à avaliação das PADR e de seus resultados. Para tanto, a questão fundamental que norteou a auditoria foi a seguinte:
As políticas automotivas de desenvolvimento regional instituídas pelas Leis 9.440/1997 e 9.826/1999 foram concebidas e apresentam maturidade que concorram efetivamente para a indução do desenvolvimento regional das regiões brasileiras com indicadores socioeconômicos carentes de melhora estrutural, e estão atendendo a este propósito?
Síntese e conclusões da auditoria
De acordo com o TCU, com relação às conclusões da auditoria, relata-se, de forma sintética, que foi constatado que a maturidade de políticas públicas das PADR apresenta deficiências em aspectos estruturantes, como uma formulação sem objetivos concretos, metas, indicadores e prazos, além de ausência de modelo lógico que explique, de forma justificada, como as PADR interviriam positivamente na realidade social visada; e isso ao menor custo possível para os pagadores de impostos. Tal fragilidade decorre de outra situada na gênese do processo de políticas, igualmente identificada pela auditoria nas PADR: a ausência de diagnóstico prévio a respeito do problema público para fundamentar toda a formulação. A esse respeito, pergunta-se: se não há diagnóstico, como chegar à prescrição confiável? Esses achados a respeito da formulação das PADR são apresentados na Seção 3.1 do relatório (página 20).
A governança e gestão das PADR também se relevaram incipientes. Na dimensão, foi verificado que as PADR apenas “existem”, embora seus papeis de direção, supervisão e coordenação de implementação, monitoramento e avaliação, quase em sua totalidade, não tenham sido estabelecidos e, assim, não exercidos, enquanto os poucos papeis verificados como existentes destinam-se a checks de compliance das empresas beneficiárias.
Causas e efeitos:
O Relatório de auditoria do TCU aponta, no subitem 1.8.3 que “As causas que deram origem à situação encontrada foram as seguintes:”
“(…) Condição privilegiada das montadoras no concerto dos grupos de interesse, “em detrimento dos demais segmentos empenhados no desenvolvimento setorial” (Notas Informativas SEI 27744 e 28426/2022/ME);
Não participação dos órgãos e instâncias próprias do Poder Executivo para o tema do desenvolvimento regional na instituição e renovações das PADR (Lei 13.844/2019, art. 29, inciso I, Decreto 11.065/2022, art. 1º, inciso I, e Decreto 9.810/2019, art. 9º, §7º, art. 10 e art. 11, inciso I) na formulação das PADR (Nota Informativa 4/2022/SMDRU/MDR);
Fragilidades na formulação das PADR, no que se refere à (ao):
caracterização evidenciada do problema público, suas causas e efeitos, objeto da intervenção (Achado 3.1.2);
estabelecimento de objetivos SMART, metas, indicadores e prazos (Achado 3.1.3);
adoção de teoria e modelo lógico das políticas, que explique como as causas do problema público serão tratados e indique os resultados de longo prazo pretendidos (Achado 3.1.4).
A situação descrita no item “a” pode ser apontada como causa de as PADR não terem promovido aglomeração industrial pelo fato de estas políticas terem sido formuladas para atender a empresas específicas, como registrado na situação encontrada do Achado 3.1.2 (parágrafos 117 e 118) e analisado na seção de causas e efeitos do mesmo achado (parágrafos 126 e 127) ; e não como parte de uma política integrada de desenvolvimento regional que efetivamente buscasse corrigir as “desvantagens naturais” e que visasse a criação de cadeias produtivas.
A respeito da parte final do parágrafo anterior, a causa apontada no item “b” é indicada pelos mesmos motivos declarados na análise das causas do Achado 3.1.2 (parágrafo 128) , por se considerar, em princípio, que a participação dos órgãos e instâncias federais com mandato em desenvolvimento regional nas discussões iniciais de formulação das PADR, poderia ter trazido entendimento mais qualificado sobre a problemática do baixo desenvolvimento (o que poderia ter levado até a outros desdobramentos em formulação) , e, se fosse o caso, para a necessária atuação integrada das PADR dentro da carteira de iniciativas do governo federal no tema.
Refém do contexto das causas anteriores, o baixo impacto das PADR também se deve a sua formulação inadequada descrita no item “c”.
A esse respeito, pode-se afirmar que a formulação das PADR, que se deu sem lastro em diagnóstico de problema público (Achado 3.1.2) , sem definição de objetivos concretos, metas, indicadores e prazos (Achado 3.1.3), e sem modelo lógico que demonstrasse como as políticas tratariam um problema público ao menor custo possível (Achado 3.1.4) , condicionaram a performance inefetiva das PADR relatadas no presente achado.
Com relação aos efeitos, vê-se que as PADR foram concebidas sob o alegado objetivo de promover o desenvolvimento regional, ao atrair a instalação de indústrias automotivas por meio de incentivos fiscais de forma a “neutralizar das desvantagens naturais” das regiões NO, NE e CO (BRASIL, 1996b, p. 1). Entretanto, os documentos da política não mencionam quais seriam estas desvantagens e quais fatores levariam as empresas a se concentrarem nas regiões Sudeste e Sul.[footnoteRef:62] [62: Alegações como essa, de “desvantagens naturais” de uma região, certamente que poderiam figurar como “problema público” e, assim, subsidiar a formulação de política pública. Contudo, conforme relatado no Achado 3.1.2, no caso concreto, o que se nota é a existência de uma declaração, desacompanhada de evidenciação, tanto do alegado, como de suas causas e efeitos. De igual modo, não se tem o registro de uma atividade estruturante também desse momento de gênese de políticas, que seria a análise do racional desse alegado problema público por parte da Administração, para, assim, decidir por inseri-lo, ou não, na agenda de políticas;]
No entanto, a partir da avaliação aqui apresentada, verificou-se que as PADR tiveram impacto limitado e localizado, principalmente porque não promoveram a aglomeração industrial ao redor das fábricas beneficiárias da política, que adquirem a maior parte de seus insumos de fornecedores das regiões Sul e Sudeste.
Em virtude disso, a instalação das fábricas beneficiárias não promoveu a aglomeração industrial e apenas 22% de seus insumos são adquiridos dentro das regiões elegíveis, a maior parte é adquirida de fornecedores das regiões Sudeste e Sul. Como resultado, as PADR representam um elevado custo de renúncia de receitas de cerca de R$ 34 mil mensais por emprego gerado, considerando o caso da instalação da fábrica da FCA em Pernambuco”.
Em conclusão, o relatório de auditoria apresenta as seguintes propostas de encaminhamento, em síntese:
“(…) Ante o exposto, apresentamos as seguintes propostas de encaminhamento à consideração superior.
a.1. avaliação das PADR a partir da realização de diagnóstico atualizado do problema público nos territórios (não somente municípios e região imediata) em que se teve instalação de projetos beneficiados pelas Leis 9.440/1997 e 9.826/1999, tendo como referência o posicionamento estabelecido, adotado ou aprovado pelas instâncias legítimas do Poder Executivo para tratar da problemática do baixo desenvolvimento regional, contemplando também, tudo com base em evidências: a análise de alternativa de interrupção ou redução da intensidade da intervenção estatal; e, se for o caso, o redesenho das PADR;
a.2. estabelecimento de todos os papeis de direção, supervisão, coordenação, operação e outros que se identificarem necessários; instâncias decisórias (individuais ou colegiadas), bem como os processos, atividades e produtos afetos e necessários à formulação/revisão, monitoramento e avaliação das PADR;
a.3. amadurecimento da governança e gestão estratégica, tática e operacional das PADR, com a designação dos agentes responsáveis por cada um dos papeis definidos como resultado do atendimento do item anterior;
Encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do voto e relatório que o fundamentam: a) ao Congresso Nacional; b) às Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados: de Fiscalização Financeira e Controle; de Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; de Finanças e Tributação; e de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia; e c) às Comissões Permanentes do Senado Federal: de Assuntos Econômicos; de Desenvolvimento Regional e Turismo; e de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor; informando-lhes dos seguintes achados da presente auditoria, como subsídio para as discussões e decisões legislativas de aperfeiçoamento do marco normativo federal de políticas públicas (processos, produtos, atividades, governança, gestão e accountability de direção, supervisão, coordenação e operação da formulação, revisão, coordenação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas) , em especial daquele que regula as Políticas Automotivas de Desenvolvimento Regional (PADR), instituídas pelas Leis 9.440/1997 e 9.826/1999.
a.4. As PADR não foram estabelecidas para a resolução de um problema público previamente diagnosticado e não são operadas para esse fim. As PADR não foram gestadas para resolver ou mitigar, objetivamente, um problema público verificado no seio da sociedade, e que tenha tido seus contornos, causas e efeitos, identificados, evidenciados e estudados. As políticas foram concebidas e, até hoje, são operadas sem lastro confiável, em termos lógico-racionais, do que seja a problemática do baixo desenvolvimento regional e de suas múltiplas causas, de modo que atua de forma incerta no tema. Além disso, não se sabe se os benefícios tributários concedidos pelas PADR para indústria automotiva são um instrumento para a promoção do desenvolvimento regional (porque não há demonstração de como essa instrumentalização atacaria esse problema) ou se visam beneficiar a indústria automotiva em si, e neste caso, igualmente, não houve diagnóstico da problemática da competitividade da indústria automotiva brasileira e de suas causas, que assim deveria ser objeto das PADR;
a.5. A União não sabe que resultados quer atingir com as PADR, visto que essas políticas não têm objetivos SMART concretos, indicadores, metas e prazos, que demonstrem como tratarão as causas de um problema público suficientemente diagnosticado e legitimamente decidido a ser introduzido na agenda pública, e que encarguem agentes e órgãos para a sua consecução. As PADR não possuem objetivos concretos, que sejam SMART (específicos, mensuráveis, atingíveis, realistas e delimitados no tempo). O conjunto de indicadores não está oficializado e é insuficiente para permitir o bom monitoramento do desempenho e a aferição dos resultados e impactos das intervenções governamentais. Os indicadores existentes não possuem metas, nem estão atrelados aos objetivos. Além disso, não representaram desdobramento como encargo de nenhum agente, unidade ou órgão da Administração, de modo que, ao fim, não operam efeito prático como algo a ser visado pela Administração;
a.6. As PADR não estão alicerçadas em teoria clara, nem em modelo lógico que explique como as políticas tratarão um problema público, ao menor custo possível. As PADR não possuem teoria e modelo lógico claros que expressam, de forma objetiva e evidenciada, como a intervenção estatal irá incidir, ao menor custo possível, sobre as causas de um problema que aflige a sociedade, nem os resultados e impactos de longo prazo esperados. Tanto a instituição das políticas, em 1996 e 1999, como as renovações em 2010, 2011 e 2018, não se deram com o subsídio de modelo lógico que demonstrasse como a concessão de benefícios tributários para a indústria automotiva e, incidente sobre o IPI (que impacta o custo de consumo) , promoveria tratamento de causas de algum problema público no campo da competitividade da indústria automotiva brasileira ou do baixo desenvolvimento regional das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com o legado sustentável decorrente dessas intervenções;
a.7. As competências e responsabilidades dos agentes e das unidades envolvidas, bem com os principais processos de governança e gestão de implementação, monitoramento e avaliação foram fragilmente estabelecidos, e de forma não clara, no marco normativo das PADR. A governança e gestão das PADR não estabeleceram papeis e responsáveis específicos (inclusive para o Ministério do Desenvolvimento Regional, titular do tema do desenvolvimento regional no Poder Executivo) , com prerrogativas e encargos para o exercício das atividades de direção geral, supervisão e coordenação da implementação, do monitoramento e da avaliação das políticas. As poucas atividades relacionadas ao monitoramento (parcialmente, carentes de lastro normativo) não são input de processos avaliativos e decisórios relacionados às políticas, além de restringirem-se à verificação do cumprimento de obrigações por partes dos beneficiários das PADR, tendo, assim, natureza cartorial. Não há previsão de que a efetividade das políticas, em si, seja parâmetro para a conduta do alto escalão do Ministério da Economia, na direção, monitoramento e avaliação das PADR, não obstante o Decreto 9.834/2019 apontar o ME como órgãos gestor das PADR;
a.8. As PADR não são accountable em todos os níveis de governança e gestão. As PADR não contam com definição de produtos, processos e eventos de accountability. Não há previsão de que os gestores das políticas, em todos os níveis (do Ministro da Economia até a Coordenação-Geral de Implementação e Fiscalização dos Regimes Automotivos) , prestem contas dos resultados das suas atuações no âmbito das PADR, a algum agente ou instância superior. Qualquer decisão ou omissão dos agentes das PADR não lhes gera consequência de nenhuma natureza;
a.9. A União não sabe se os poucos efeitos e impactos apontados como resultantes das PADR são efetivos e eficientes para o endereçamento de causas da problemática do baixo desenvolvimento regional. O Ministério da Economia não monitora os resultados das PADR, nem realizou processo de avaliação ex post das políticas, desconhecendo, assim, se os poucos efeitos e impactos apontados como resultantes das PADR de que tem conhecimento tratam, de alguma maneira e ao menor custo possível, as causas do baixo desenvolvimento regional;
a.10. As PADR produziram impactos limitados em termos locais e com um alto custo de renúncia de receita por emprego gerado. As PADR, ao custo de mais de R$ 5 bilhões anuais e mais de R$ 50 bilhões desde 2010, tiveram impacto pequeno e localizado no PIB per capita, no emprego geral e no emprego técnico-científico, não contribuindo assim para o desenvolvimento regional, seu maior objetivo. A instalação das fábricas beneficiárias não resultou em aglomeração industrial ao seu redor, e as empresas compram a maior parte de seus insumos de fornecedores das regiões Sudeste e Sul. (…) “
ANÁLISE E COMENTÁRIOS:
O TCU em seu relatório de auditoria TC-007.210/2022-1 aborda, especialmente, a questão da governança das políticas automotivas de desenvolvimento regional (PADR), instituídas pelas Leis 9.440/1997 e 9.826/1999.
Não por acaso, o relator, destaca, em síntese ser “(…) interessante mencionar que a Emenda Constitucional 109/2021 inseriu no nosso arcabouço normativo comando diretamente relacionado com esse tipo de trabalho. Trata-se do § 16 do art. 37, que assim dispõe: “Os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei”.
Nesse sentido, o Ministro Augusto Nardes destaca o “(…) Achado número 2, que aponta para falhas estruturais graves na governança da política pública em análise, elementos que são, como todos os demais, adequadamente detalhados e encaminhados no exame da Equipe de Auditoria e do nobre Relator, o que não me permitiria qualquer inovação na abordagem realizada”.
Destaca, ainda, “(…) que a política em questão foi estabelecida inicialmente em 1997, por intermédio da Lei 9.440/1997, complementada pela Lei 9.826/1999, o que nos permite compreender, em parte, as apontadas fragilidades de governança, na sua origem, posto que, naquela época, pouco se falava no Brasil sobre a temática da governança pública.
De lá para cá muito evoluímos nessa matéria, inclusive com a publicação do Decreto 9.203/2017, referenciado como fundamento para as propostas de determinação e de ciência propugnadas pela Equipe de Auditoria, acolhidas pelo digno Ministro Relator”.
De fato, é plausível o entendimento sobre a necessidade do redesenho da política pública sobre a matéria, bem como, do aperfeiçoamento das práticas de governança por parte dos entes públicos.
Todavia, não se olvida, a pauta da regionalização dos benefícios tributários, financeiros e creditícios, cujo demonstrativo, exigido no art. 165, § 6º, da Constituição Federal e conforme preceituam os arts. 3º, inciso III, e 43 da nossa Lei Maior, que a ação governamental deve buscar a redução das desigualdades regionais.
É importante sublinhar, que a busca pela redução das desigualdades regionais é alicerçada pela implementação de políticas públicas estruturantes, tais como: câmbio flutuante, estabilidade econômica e política, uma eficiente política de juros, e, especialmente, a reforma tributária.
Por fim, ressalta-se, que parte do Estado a implementação de políticas públicas estruturantes, e, especialmente, a criação e manutenção de um ambiente de negócios atrativo aos investimentos das empresas do setor automotivo.
Nesse cenário, não se olvida que é inquestionável a importância da indústria automobilística em nosso país, quer pelo prisma econômico, quer pelo social.
A indústria automobilística além de gerar milhares de empregos, também contribui para o desenvolvimento tecnológico e social do país.
Há de se ressaltar, também, os vultosos valores recolhidos em tributos pela indústria automobilística, o que contribui para o aumento da arrecadação tributária aos cofres públicos.
O Setor Automobilístico é extremamente organizado, destacando-se nesse cenário, o relevante papel exercido pela ANFAVEA.
Desse modo, é importante lembrar que o redesenho da política pública sobre a matéria, bem como, que o aperfeiçoamento das práticas de governança por parte dos entes públicos, devem, sobretudo, considerar os relevantes e positivos resultados que a indústria automotiva promove ao nosso país.
Para mais informações, acesse: https://gsadvocaciaempresarial.com.br/blog/
Belo Horizonte, 18 de setembro de 2023
GILSON SILVA
Advogado. Especialista em Direito Tributário. Pós-graduado em Direito Tributário pela Universidade FUMEC.
Tributarista de Inteligência de Negócios.
Founder. Escritório GS Advocacia Empresarial
Membro Associado à Câmara de Comércio França-Brasil